主页 > N最生活 >150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林 >

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林

N最生活 2020-08-07

美国总统川普(Donald Trump)从1月20日上任至今,几乎天天都有新闻。上任首日就签署行政命令来限缩「欧记健保」(Obamacare)的经济负担,开启了川普用行政职权快速落实政见的局面。至2月3日为止,上任短短两周的川普,就签署8道行政命令、12则备忘录,内容几乎是竞选期间他所大力抨击的前朝败笔。

明明备忘录的数量比行政命令还多,但在台湾的媒体报导中,却很少看到「备忘录」的字眼。

美国的总统制对我们来说还是比较陌生,到底「行政命令」(Executive Orders)和「总统备忘录」(Presidential Memoranda)是什幺?美国总统的权力真的可以无限膨胀到「随心所签」吗?

美国总统的尚方宝剑:「行政命令」和「备忘录」

美国是「总统制」国家,总统是国家元首兼行政首长,包含国务卿在内的内阁阁员直属总统,与台湾分成总统和行政院长二职不同。由于国家预算和法案都需要经由国会的审查,无法在紧急状况时立刻做出因应,为了面对快速的政局变化,美国总统通常会利用「行政命令」和「备忘录」两种手段来达成。

行政命令和备忘录皆由总统亲自签署,也都具有法律效力,但两者还是稍有不同。

「行政命令」需要注明是基于什幺法律,或者是由《美国宪法》中的哪一些条文所赋予的权力所制定。无论金额大小,需要清楚写出这项命令所需要的预算规模,还需要在每日出刊的《联邦公报》(Federal Register)中刊登。

「备忘录」相对来说就非常宽鬆,只要预算规模没有超过1亿美元就可以不用注记金额,但是内容可以被行政命令所取代。备忘录不会刊载于《联邦公报》,这就让过去总统所签署的备忘录数量难以精準统计。

就性质来说,行政命令多数是政府对外的宣布,适用对象是全体国民;备忘录则类似对内的规範,以联邦政府或特定对象为主。可以确定两者是不同的文件格式,白宫的公告上也将两项分开。

但不管怎幺划分,两者的区别其实并不明确,且针对一项命令,在合法範围内总统可以自行选择用什幺样的方式签署。

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林
,时任美国总统的欧巴马,签署一则备忘录,内容是有关于让联邦政府僱员可以放有薪假。│
「行政命令」法律地位明确,竟是因《美国宪法》写得不清不楚

翻开《美国宪法》,我们其实看不到有任何条文明确指出,总统能用「行政命令」或「备忘录」来行使权力,只有相当含糊、隐晦的文字:

总统身为行政首长,又必须确保美国各项法律可以确实执行,为了填补《宪法》模糊的空间,「行政命令」便成为不可或缺的存在。

行政命令必须依附在现有的法律或是《宪法》之下,没有法源依据就不能生效,加上行政命令可以取代备忘录的内容,所以这些名词的地位顺序排列是:

林肯要「解放黑奴」、川普盖「美墨长城」,这些都是行政命令

美国历史上着名的「行政命令」,当属林肯(Abraham Lincoln)在1863年所签署的「解放奴隶宣言」(The Emancipation Proclamation),虽然导致美国南北的内战,但这项划时代的历史性宣言,绝对是美国史上最重要的行政命令。

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林
林肯签署的行政命令「解放奴隶宣言」,在生效。图为该宣言十分罕见的副本,在展示于费城的「国家宪法中心」,上面的签名即是林肯。│

另一项着名的行政命令,是小罗斯福(Franklin D. Roosevelt)带领美国渡过经济大恐慌的「新政」(The New Deal)。新政内容包罗万象,小罗斯福为了拯救失业,用行政命令成立公共工程管理局(Public Works Administration, PWA),扩大内需投资,让上百万劳工有工作机会。

近几年,对美国影响最深远的行政命令,是小布希(George W. Bush)在所签署的国土安全命令。这道行政命令是为了因应「911事件」,加强美国本土的安全所拟定,让小布希得以在白宫设置「国土安全委员会」(Homeland Security Council, HSC),促成美国国会在通过重要的《国土安全法》(Homeland Security Act of 2002),并以此法为依据,让国土安全部(United States Department of Homeland Security, DHS)在挂牌上路。

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林
小布希在签署重要的国土安全行政命令,并在10月10日的《联邦公报》公告。│

川普上任两周内,几乎天天都在行使行政权,签署行政命令和备忘录共达20次。上任第一天的1月20日就在白宫签署减低「欧记健保」经济负担的行政命令,又在25日实现兴筑「美墨长城」的诺言,27日再签禁止穆斯林七国入境美国的行政命令。

然而,川普签署退出「跨太平洋伙伴关係」(The Trans-Pacific Partnership, TPP)这件看似极为重要的事情,却是用「备忘录」而非行政命令。原因或许是备忘录为政府机关对内的规範,国会自始至终都没有通过TPP的法案,让TPP仅停留在「行政」层级。由于没有法源依据,也就不需要用位阶较高的行政命令来处理。

5项行政命令、10个备忘录,川普十日新政影响的可不只美国人 150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林
川普就任美国总统后,签署多项行政命令与备忘录。图为1月23日川普签署退出TPP的「备忘录」。│
小罗斯福签了史上最多次的行政命令,总计3,721次

「行政命令」由来已久,从美国国父华盛顿(George Washington)就开始使用这项权力,八年任期内总共签了8道行政命令。美国史上的总统几乎都签过行政命令,仅有第九任的哈里逊(William Henry Harrison)没有签署,因为他仅在任30天便逝世。

美国历史上签署最多行政命令的总统,就是领导美国挺过经济大恐慌与二次世界大战的小罗斯福。由于当时的局势非常混乱,且小罗斯福史无前例连任三次美国总统,在超过12年的任期中,总计签署3,721道行政命令。

排名第二多的是一次世界大战期间出任总统的威尔逊(Woodrow Wilson),为了应变战争的局势,总共签署1,803次。共和党籍的柯立芝(Calvin Coolidge)名列第三,他在任内大力改变美国经济体质,让政府逐渐採行自由放任的管制政策,创造了一波繁荣的经济成长期,行政命令数量也达1,203次之多。

近几任的美国总统,其实很节制地使用行政命令的权力,尤其欧巴马平均一年签署的行政命令数量为35道,是克利夫兰(Grover Cleveland)第二次出任总统后,120年以来的新低纪录。

所谓「新官上任三把火」,我们可能会以为川普在最近签的行政命令多到不行,但把近几任总统上任两周内的状况做比较,就会发现川普其实「还好」。

近几任总统的就职日期都是1月20日,行政命令数量统计时间皆至两周后的2月3日。1993年柯林顿(Bill Clinton)在这段期间签署7道行政命令,2001年小布希仅有2道,2009年的欧巴马有9道之多;虽然川普行政命令的内容争议很大,但「仅」签8道其实比欧巴马还少。

再检视备忘录的数量,川普和欧巴马在上任两周内一样都签了12则备忘录。由此可知,川普到目前为止运用行政权的程度,其实并没有特别异于先前的总统。

总统与国会斗法的终极武器:否决权

美国总统除了在行政上可以自行签署命令来完成想做的事情,《美国宪法》还赋予总统一项对抗立法权的武器,即是对法案的否决权(Veto):

即便是国会通过的法案,美国总统还是可以提出异议,送还给国会再次表决。被送回国会的法案,若经由参、众两院三分之二多数通过,总统就必须接受。这样的高门槛,让美国总统的否决权鲜少被国会推翻:

截至欧巴马卸任为止,美国历任总统共动用过2,572次的否决权,其中仅有110次被国会推翻,比例约为4.2%。

最近一次否决权被推翻,是在。美国国会两院在2016年5月及9月,分别通过《制裁恐怖主义者法案》(Justice Against Sponsors of Terrorism Act, JASTA),许多911罹难者家属得以藉此控告沙乌地阿拉伯政府,欧巴马认为这可能影响两国其他面向的合作,动用否决权把此案退回国会。国会两院在9月28日先后表决,双双超过三分之二多数赞成,欧巴马的否决权被推翻。

150年前林肯用行政命令「解放黑奴」,如今川普拿来「禁穆斯林
,欧巴马否决国会通过的《制裁恐怖主义者法案》(JASTA),让911事件罹难者家属无法求偿于沙乌地阿拉伯政府。图为受难者家属在9月20日走上街头抗议,呼吁欧巴马不要动用否决权。│
权力并非无限大,美国是三权分立的典範

「行政命令」和「备忘录」为美国总统开了后门,可以绕过国会自行颁布行政措施,虽然没有明文规定,但这是从华盛顿以来普遍被认可的行为。

美国国会虽然是立法机关,但是并没有推翻或否决行政命令的权力。这样是否代表总统可以藉由行政命令「想干嘛就干嘛」?这点就必须提到美国完善的三权分立制度。

欧巴马(Barack Obama)上任后,为了实践选举承诺,希望能够关闭人权争议极大的「关塔那摩湾监狱」(Guantanamo Bay Detention Camp),不过共和党过半的国会通过法案,要求联邦政府不得擅自动用预算关闭监狱。国会虽不能推翻行政命令,却能阻挡行政命令所需的预算,「关塔那摩湾监狱」的问题即是一例。欧巴马数度用行政命令移转求囚犯,但始终无法完成关闭监狱的诺言。

川普在日前签署的禁止七国穆斯林入境美国案,则是被司法体系给挡下。

七国穆斯林禁令再驳回:川普不认输,要向法院全面开战!

川普在1月27日签署这项极具争议的行政命令,随即引发美国社会反弹,华盛顿州检察总长佛格森(Bob Ferguson)一状告上法院,联邦法官罗伯特(James Robart)在2月3日做出判决,宣布暂缓执行这项行政命令,範围适用于全国。

也就是说,在行政、立法、司法的三角关係中,让看起来权力无上限的总统受到限制,只要行政命令太过离谱,还是有两道防火墙可以避免情势失控。

您可能有兴趣文章:

推荐内容